Αν και οι επικείμενες αυτοδιοικητικές εκλογές αναζωπύρωσαν το ενδιαφέρον των τοπικών κοινωνιών για την τοπική αυτοδιοίκηση γενικά, ανέδειξαν εντούτοις εκ νέου τη γενικευμένη άγνοια γύρω από τη χρησιμότητα του θεσμού και τις νέες παρεμβάσεις που εισάγει ο νόμος Καλλικράτη. Η καθιέρωση θεσμών τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ευρώπη αποτελεί μια από τις πιο κολοσσιαίες πολιτικές και πολιτειακές μεταβολές στη Νεότερη Ευρωπαϊκή Ιστορία, η οποία αργά και βασανιστικά σφυρηλάτησε το σύγχρονο δημοκρατικό πολίτευμα.
Στο χώρο της πολιτικής επιστήμης επικρατεί σήμερα η συναίνεση ότι όσο πιο δημοκρατικό είναι ένα πολίτευμα, τόσο πιο ανοικτό είναι στην κατάτμηση και αποκέντρωση της κεντρικής εξουσίας, μια κατάτμηση που συνιστά και τη λυδία λίθο συγκρότησης ενός δημοκρατικού συστήματος διακυβέρνησης. Υφίσταται, επίσης, η εδραία πεποίθηση ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, παρά τις όποιες αδυναμίες και παρεκτροπές της, αποτελεί ένα θεσμό βαθύτατα δημοκρατικό, λόγω της άμεσης λαϊκής της νομιμοποίησης, και ταυτόχρονα ιδιαίτερα αποτελεσματικό, λόγω της εγγύτητάς της με τα προβλήματα των τοπικών κοινωνιών.
Μη δημοκρατικά καθεστώτα υπήρξαν μονίμως αρνητικά ή επιφυλακτικά απέναντι στο θεσμό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Για να γίνει το παραπάνω κατανοητό αρκεί να αναφερθεί ότι προκειμένου τα κράτη της Ανατολικής Ευρώπης να ενταχθούν στην Ευρωπαϊκή Ένωση την προηγούμενη δεκαετία, έπρεπε να προβούν σε σειρά διοικητικών μεταρρυθμίσεων με κυρίαρχο στόχο το ζήτημα της αποκέντρωσης της εξουσίας. Η περιφερειοποίηση και η ενδυνάμωση των θεσμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης θεωρήθηκε πρόσφορο μέσο για την απομάκρυνση των χωρών αυτών από το συγκεντρωτικό σύστημα εξουσίας που χαρακτήριζε την περίοδο του λεγόμενου υπαρκτού σοσιαλισμού.
Ο Καλλικράτης
Ο νόμος Καλλικράτη επιδίωξε, σε θεωρητικό και διακηρυκτικό τουλάχιστον επίπεδο, να εισαγάγει μια μορφή κατάτμησης εξουσίας επαναστατικών διαστάσεων για τη συγκεντρωτική παράδοση διακυβέρνησης του ελληνικού κράτους, καθώς προβλέπει στη πλήρη εφαρμογή του νόμου (αυτή γίνεται σταδιακά μέσω της έκδοσης των απαιτούμενων διαταγμάτων και υπουργικών αποφάσεων) μεταφορά ενός πρωτόγνωρου αριθμού αρμοδιοτήτων από την κεντρική εξουσία προς τις περιφέρειες και τους δήμους, χωρίς ωστόσο πάντοτε να διασφαλίζει και την αντίστοιχη χρηματοδότησή τους. Θεσπίζεται έτσι για πρώτη φορά στην Ελλάδα το περιφερειακό επίπεδο αυτοδιοίκησης με αιρετή μορφή, καθώς υπάρχει συνταγματική δέσμευση για δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης, μια αδιάσπαστη ενότητα δηλαδή δύο αυτοτελών μεν αλλά απολύτως συμπληρωματικών αυτοδιοικητικών οντοτήτων.
Στις νέες αρμοδιότητες που αποκτούν οι περιφέρειες περιλαμβάνονται ο αναπτυξιακός προγραμματισμός στο ευρύ χωρικό επίπεδο της περιφέρειας, η διαχείριση των υδάτινων πόρων, ο συντονισμός και έλεγχος των νοσοκομείων και κέντρων υγείας και η κατασκευή οδικών, λιμενικών κλπ. έργων. Στους δήμους ανατίθενται επιπρόσθετες πολεοδομικές αρμοδιότητες, αρμοδιότητες κοινωνικής πρόνοιας και δημόσιας υγιεινής, καθώς και αρμοδιότητες στην εκπαίδευση — κυρίως οι σχολικές υποδομές και προγράμματα κατάρτισης (δια βίου μάθησης), αρμοδιότητες στον τομέα της κτηνοτροφίας, στον τομέα της γεωργίας κ.α.
Μεταξύ των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης δεν υφίστανται σχέσεις ελέγχου και ιεραρχίας, αλλά συνεργασίας και συναλληλίας. Επιχειρήθηκε δηλαδή μια ταύτιση αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης ανάλογης με αυτήν που ισχύει στις Σκανδιναβικές χώρες.
Ωστόσο, η εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτης, γενικότερα, δεν υπήρξε ανάλογη των προσδοκιών. Το μεγαλύτερο μέρος των προβλημάτων και των δυσλειτουργιών που παρατηρήθηκαν αφορά αναμφισβήτητα την δραστική συρρίκνωση των πόρων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αλλά και τη συνολική θεσμική δυσμενή και υποτιμητική μεταχείρισή της από την Κεντρική Διοίκηση. Παραδείγματα αποτελούν η κατάργηση αυτοδιοικητικών υπηρεσιών, νομικών προσώπων και επιχειρήσεων και η συνακόλουθη διαθεσιμότητα εργαζομένων χωρίς αρχές και κριτήρια, χωρίς αξιολόγηση δομών, λειτουργιών και προσώπων και χωρίς καν να ζητείται η γνώμη των αυτοδιοικητικών φορέων. Βέβαια σε αυτό έχουν συμβάλει και οι τοπικοί άρχοντες με τη χρόνια κακοδιαχείριση του δημοσίου χρήματος για έργα και εκδηλώσεις βιτρίνας χωρίς ουσιαστικό περιεχόμενο – ενίοτε και μνημεία κακογουστιάς – και τις αθρόες ρουσφετολογικές προσλήψεις, όπως αποδεικνύεται από τις συνεχείς αναφορές του επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης.
Η συνεχής συρρίκνωση τόσο των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων όσο και της χρηματοδότησης των μεταφερόμενων αρμοδιοτήτων, παρόλο που υπήρχε η ρητή δέσμευση ότι δε θα υπάρξει μεταφορά αρμοδιότητας χωρίς προηγουμένως πλήρη κοστολόγηση, υπονομεύει εντούτοις την έννοια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπως την ορίζει το Σύνταγμα, όσο και την έννοια της Τοπικής Αυτονομίας, όπως την προσδιορίζει ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας που έχει αποδεχτεί η Ελλάδα εδώ και χρόνια.
Συνταγματολόγοι έχουν επίσης επισημάνει αρνητικές θεσμικές παρεμβάσεις της κεντρικής διοίκησης όπως για παράδειγμα η ενεργός ανάμειξη ενός διοικητικού οργάνου, που κατ’ ευφημισμόν μόνον ονομάζεται «Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.» στην κατάρτιση και εκτέλεση του προϋπολογισμού τους. Αυτό συνιστά, δηλαδή, έναν προληπτικό έλεγχο σκοπιμότητας των σχετικών με τον προϋπολογισμό πράξεων των Ο.Τ.Α., πράξεων που είναι κατ’ εξοχήν πολιτικές και εντάσσονται στον σκληρό πυρήνα της πολιτικής αυτονομίας των ΟΤΑ. Ως εκ τούτου βρίσκεται ολωσδιόλου εκτός του ισχύοντος συνταγματικού πλαισίου.
Ανακύπτει κατά συνέπεια το ερώτημα: ποιος είναι ο δρόμος που επιβάλλεται να ακολουθήσει η Τοπική Αυτοδιοίκηση ενάντια στη θεσμική και οικονομική υποβάθμιση της. Ασφαλώς η απάντηση δεν μπορεί να είναι οι κραυγές, ο λαϊκισμός, οι εύκολοι αφορισμοί και οι δημαγωγικές εξάρσεις ούτε όμως και ο δρόμος της παραίτησης, πολλώ δε μάλλον του κομφορμισμού και της υποταγής. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση πρέπει αναμφίβολα να αναγνωρίσει τις ιδιαιτερότητες της οικονομικής συγκυρίας και να κρίνει συντεταγμένα, και με όρους θεσμικής αξιοπρέπειας, που και πόσο πρέπει να υποχωρήσει σε ό,τι αφορά τις οικονομικές διεκδικήσεις της, στο μέτρο του εφικτού.
Τέτοιες διεκδικήσεις οφείλουν να είναι μεταξύ άλλων η συνταγματική οριοθέτηση ενός νέου πλαισίου ως προς τους φορολογικούς πόρους των ΟΤΑ, η κατοχύρωση ενός αξιόπιστου, αμερόληπτου και ανεξάρτητου μηχανισμού που θα αναλάβει τόσο την εποπτεία όσο και τον οικονομικό έλεγχο τους καθώς και η ουσιαστική και δεσμευτική εμπλοκή τους στις νομοπαρασκευαστικές διαδικασίες για νόμους που τους αφορούν.
Σε αυτή τη νέα πραγματικότητα οι τοπικές κοινωνίες καλούνται να επιλέξουν με πολλαπλά κριτήρια τα οποία πρέπει να διαφοροποιούνται ριζικά από τα μέχρι τώρα. Η γνώση και η εμπειρία διαχείρισης τέτοιων σύνθετων προβλημάτων σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, η υλοποίηση μεγάλων ευρωπαϊκών προγραμμάτων και η εξωστρέφεια πρέπει να αντικαταστήσουν την κομματική σύνδεση, τον πελατειασμό και τις οικογενειακές δεσμεύσεις και παραδόσεις που χαρακτήριζαν μέχρι πρότινος τις προτιμήσεις του εκλογικού σώματος.
Γαρυφαλιά Γ. Βιδάκη
Νομικός – Πολιτικός Επιστήμονας